房产税立法能否成为落实税收法定的突破口

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刘剑文，中国财税法学研究会会长，北京大学财经法研究中心主任。

对话背景

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出落实税收法定原则，在深化财税体制改革部分，《决定》提出完善立法，加快房地产税立法并适时推进改革。

今年3月初，在十二届全国人民代表大会第一次会议上，全国人大代表赵冬苓联合31位代表，提出了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，呼吁全国人大尽快收回已经下放近30年的税收立法权，税收法定这一问题受到社会各界的强烈关注。

我国现有的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税这3个税种由法律规定，其他的税种都是由行政法规、部门规章和规范性文件规定。2011年春节前夕，上海、重庆两地开始试点对于居民的自有房屋征房产税，从房产税试点至今，这种以地方政府名义、由地方政府制定并由其自行发布改革试点方案进行征税的合法性一直存有争议。

日前，刘剑文接受了中国青年报记者的专访。他指出，落实税收法定原则写进《决定》是我国改革和法治建设的重大突破。

税收法定的核心是“法”，征税目的和程序必须由法律规定

中国青年报：你怎样看落实税收法定原则写进《决定》？

刘剑文：这是税收法定原则第一次写进党的重大纲领性文件，《决定》积极回应了学界多年的呼吁，值得注意的是，这一句话是写在“推动人民代表大会制度与时俱进”这一条中的。

另外，在《决定》“推进法治中国建设”部分中着重强调了对法规、规章、规范性文件的审查以及对行政执法的监督，这就表明，法治中国离不开一个在立法与监督上积极发挥更大作用的人民代表大会制度，落实税收法定原则，核心在于还权人大，由最高立法机关掌握税收立法权。

中国青年报：作为纳税人的普通公众应该如何理解税收法定原则？

刘剑文：税收应被理解为国家提供公共物品和公共服务的必要成本，因此，税收征纳应当获得人民的同意，现代国家人口众多，这种“同意”通常表现为间接同意，即由民意代表机关制定法律来规定税收事务。

税收法定原则的核心在于“法”，“法”仅指狭义的法律，就是由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件，在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

之所以要求以法律的形式来规定税收基本事项，可以从民主性和科学性两方面来解释。一方面，立法主体不同的背后，实际上是人民参与程度和人民意志代表程度的差异，法律的制定机关同时也是最高民意代表机关，天然地具有最强的民主性，法规、规章、规范性文件的民主性则依次减弱。另一方面，立法的位阶越高，其制定程序越正式、规范、透明，法案的科学性水平也越有保障，相应地，耗费的立法成本也更高。划分法律位阶，就是为了合理配置立法资源，对重要性不同的事项采取不同的立法程序。税收作为调整国家与国民财富分配的关键事项，直接涉及每个公民的财产权保护，地位类似于刑法的罪刑法定原则，应当以法律形式规定。

在我国，坚持税收法定原则意义尤其重大，在建设法治中国的进程中，必须以法治方式处理好国家与纳税人、立法与行政、中央与地方等多维度的复杂关系，税收同时涉及这些方面，需要以高位阶的法律来科学界定各方关系，从而实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入。