广东东莞：企业项目建设用地被强行挂牌出让 法律仲裁成空文

2020年3月16日东莞市公共资源交易网发出公告，将挂牌出让位于东莞市东坑镇彭屋村2020WT020号地块。此公告一出，在社会上引起一片哗然!尤其是东莞市东坑平谦工业园开发有限公司(以下简称：平谦工业园公司)的强烈不满。因为该地块是平谦工业园公司“专属项目建设用地”，是有批文和建设用地规划许可证的。(下图为被挂牌地块鸟瞰图)

据平谦工业园公司负责人介绍，政府承诺将平谦工业园的项目用地征地后全部协调办证的，但实际情况是只给办了一小部分，公司大部分土地手续，从征地到现在，十四年了也没有办下来。现在，政府在没有通知企业的情况下，将部分项目用地直接挂牌出让了。况且，被拍卖的地块都是在合同范围内，办理了“建设用地规划许可证”，并且是经过两次仲裁裁决后的企业合法用地。

那么，十四年中，企业到底经历了什么?地方政府在当年招商引资时的承诺为何没有兑现?强行拍卖背后有着怎样的故事呢?

事实经过

2002年，广东东莞市东坑镇政府招商引资，主动引进香港迈高公司，合作开发平谦工业园项目。该项目园区的建设用地问题，由东坑镇政府负责将东坑村、初坑村、彭屋村等集体土地征收为国有用地予以解决。为了更好的服务招商引资企业，营造良好的营商环境，东坑镇政府专门为此次招商的工业园项目制定了《东莞市东坑平谦日本企业工业园控制性详细规划》，并将此规划上报东莞市人民政府审批通过。2007年1月22日，东坑镇人民政府与彭屋村民委员会签订《征用土地合同书》(见下图)，为平谦工业园建设需要征用了土地。

2004年12月31日，香港迈高公司下属子公司东莞平谦贸易公司与东坑镇政府全资开办的窗口企业东坑镇经济联合总社(以下简称东坑经联社)合作成立东莞平谦工业园开发有限公司。其中平谦贸易公司占股80%，东坑经联社(代表政府)占股20%。同时由平谦工业园公司和东坑经联社签订了《平谦工业园有偿使用土地合同书》。合同约定土地交付的条件为三通一平，即通水、通电、通路及土地平整，双方并签订土地交付使用确认书。在东坑经联社办理土地使用证时，由平谦工业园公司支付土地出让金，并缴纳土地管理费。

此外，东莞市国土资源局在2003年至2009年之间，以“东国土资(预)函(2007)227号-283号”和 “东国土资(预)函(2009)6-8号”给平谦工业园公司先发了两份《关于工业厂房项目用地预审的批复》和十份《关于东莞市东坑平谦工业园开发有限公司项目用地预审的意见》，文件均载明：“用地规模适宜，建设项目属国家允许供地项目”;“该项目已纳入建设用地区，符合《东莞市东坑镇土地利用总体规划》，项目性质属于国家允许工业用地项目，土地用途为工业用地”。平谦工业园项目涉及建设用地面积合计192254.74平方米，约310.75亩.并且足额缴纳了耕地占用税和土地契税。其中2007年下发的预审意见规定，“建设项目占用农用地专用指标由东坑镇政府解决，占用耕地以缴交耕地开垦费方式补充”。

根据东莞市国土资源局东坑分局出具的《平谦工业园用地情况示意图》，将548.88亩土地分为24个地块。截至2010年7月5日，地块01-15共310.75亩土地已经办理征地手续和建设用地规划许可证，但未办理土地使用权证;地块16-19共87.4亩土地已经办理土地使用权证，剩余地块20-24未办理用地手续。

其中，被挂牌出让的地块就是310.75亩土地中的一部分。

镇政府以经联社名义出函停止土地供给

2009年7月7日，东坑经联社(镇政府全资控股)向平谦工业园公司下发了《关于土地供应事宜的函》(如下图)。

该函件指出，“截至目前，尚有第二、第三区相关地块无法按原计划办理用地手续，主要原因是国家土地政策调整引起”、“国土资源部于2007年11月1日起正式实施《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(即国土资源部39号令)规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖、挂牌方式出让。因此，在2007年11月1日尚未取得国有土地证的土地均需通过招拍挂公开交易的方式才可取得土地使用权”、“东坑镇城市建设总体规划将做调整，原用地合同所示的第二、第三区将调整为商住用地，我社不能再将上述用地提供给贵公司作为工业用途，贵司不能按照原操作模式取得相关土地使用权”。

针对该函件，平谦工业园公司负责人介绍，当时因为房地产市场的火爆，镇上领导想拿这些地搞商业、住宅项目开发，所以就拿2007年国土资源部39号令说事，拒绝为尚余的310.75亩已经符合办证条件的项目用地提供办证手续。

该负责人称，当年受邀到东坑镇投资开办工业园，项目建设用地是关键，没有地就办不成工业园，如果当时镇政府不承诺解决工业园的用地问题，不出示市政府审批同意的平谦工业园规划文件，在项目用地不能得到保障的情况下，平谦公司是绝对不敢也不会到东坑镇投资开办工业园的。

两次仲裁裁决 裁定原合同有效

平谦工业园公司在万般无奈下，于2010年7月将东坑镇经济联合总社诉至中国国际经济贸易仲裁委员会，申请仲裁。

仲裁庭认为，在当年的历史条件下，东坑经联社利用镇政府办集体企业，对集体土地拥有重要控制权的优势，为取得土地收益，通过收取土地出让金和土地管理费的方式，将土地给平谦工业园公司使用，同时为平谦工业园公司办理合法的用地手续。因此，促成平谦工业园公司与东莞市国土部门签订正式的《国有土地使用权出让合同》，支付真正的“土地出让金”，取得《国有土地使用证》是合同实现的主要目标。

仲裁庭认为，根据合同约定来看，实际上合同签订时，当事双方已经就所谓土地“转让”达成了一致，供地行为已经发生，东坑经联社停止供地，即构成违约。

针对镇政府以国土资源部39号令和2007年10月1日《物权法》相关规定为由，终止合同的做法，仲裁庭认为，本案合同签订于2004年12月31日，当时国家法律行政法规并未对工业用地出让必须采用招标拍卖或挂牌方式作强制性规定，按照“法不溯及既往”的原则，对本案合同并不具有约束力，不能据此认定当时签订的涉案合同违法而无效。

所以，根据合同第12条(2)关于“甲方应保证出让的土地不存在任何权利上的瑕疵和权属上的争议，在出现问题时，甲方应积极采取一切合理措施解决问题和防止损失扩大，同时赔偿由此给乙方造成的实际损失”的规定，以及相关证据材料的佐证，仲裁庭依法作出了赔偿和继续履行《平谦工业园有偿使用土地合同书》的裁决(2011中国贸仲深裁字第D141号)。裁决东坑经联社赔偿平谦工业园公司损失3151万元等决定。

2012年2月，东坑经联总社也申请了仲裁，请求解除合同，仲裁委员会以“华南国仲深裁[2017]D402号裁决书再次裁决：驳回东坑经联总社的请求，《平谦工业园有偿使用土地合同》中涉及已经实际出让的87.40亩土地以及已经办理土地征用但尚未实际出让的310.75亩土地的合同部分应当继续履行。合同有效继续履行合同义务。

事实上，东坑镇经联社至今没有履行两份生效仲裁裁决。

平谦工业园法律顾问告诉记者，他们不是不想申请执行，而是公司领导从长远考虑，保留了申请执行的权利。但是，公司通过申请执行，然后再撤销的方式，使这两次仲裁裁决依然具有法律效力。也就是说，无论是在事实上，还是在法律层面，被政府挂牌出让的土地，仍然是平谦工业园项目用地。

“平谦工业园公司已经为建设该工业园投入了亿元资金，并进行了招商工作。由于东坑经联社拒绝履行用地手续办理义务，因未办证而不能使用的争议地块面积占合同约定面积的比重超过一半，导致整个工业园项目远远未能达到合同签订时预计的规模效益，对整个工业园的整体运作造成重大影响，而且经联社对仲裁裁决要求其给付的违约损失赔偿金至今分文不付，再加上因为无法办理土地使用权证而导致的其他额外损失费用已经让企业不堪重负，争议地块至今空置，仅该部分未建项目十几年累计的租金损失就高达近六亿，遑论国家税收以及工人就业的损失。”该公司副总裁如实说。

平谦公司副总还表示，平谦工业园公司不但缴纳了土地出让金，而且还一直在向东坑镇政府缴纳土地管理费，而且合同约定的“三通一平”，镇政府并没有履行，实际上平谦工业园公司也帮政府垫付了一部分土地平整费用，镇长、书记签字同意该垫付款冲抵平谦土地款。

记者在采访中了解到，在镇政府下发函件停止协助办理土地使用权证的同时，2009年3月，东莞市国土资源局东坑分局与东坑镇经济联合总社土地储备办公室联合下发2005年度第二批次用地《东莞市耕地占用税、土地契税催缴通知书》，东莞市财政局于2009年6月30日向平谦工业园公司出具了耕地占用税完税证明。

政府协调被指流于形式

为解决历史遗留问题，2017年，东坑镇政府新任书记唐耀文为此事专门成立了“平谦事务工作小组”。小组成员涉及东坑镇国土、规划、规划建设、土地储备中心、城市综合管理、司法、东坑经联社、平谦公司、众达律师事务所等部门。但是，事务小组“雷声大雨点小”，二年来，根本没有开展实质性的工作。2019年12月底，唐耀文调离东坑镇，此事不了了之。(下图为成立的工作小组函件)

了解此事详情的东坑镇政府内部人士告诉记者，成立工作小组，只是一个形式。表面上是在积极协调处理，实际上在为实施下一步“计划”争取时间。否则的话，现任的书记上任时间不长，况且正赶上疫情，哪有时间去做土地挂牌这些前期工作!当然，如果现任书记不同意，也挂不了牌!

北京大成律师事务所律师王东明表示，从表面上看，新官都理了旧账，但从结果和过程上看，像是新官在应付旧账。新修订的《中国共产党问责条例》将“新官不理旧账”纳入问责范围。“新官不理旧账”表面上是政府权力、公共权力的“交接”出了问题，实际上还是担当、不作为、不负责。因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。本案根据合同协议、仲裁判决和平谦工业园公司保留法律追溯的时效期来看，涉案地块的归属应无异议。至于为何挂牌，国土部门应向社会有个交代。

专家观点

同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师余敏江接受媒体专访时表示，政府要树立诚信意识和履约意识，增强公信力，提升营商环境的市场化、法治化、国际化水平，才能树立主动开放推动全球化的国际形象，有利于促进我国利用外资高质量发展和稳定预期。

中国政法大学法学博士刘文凯表示，本案仲裁裁定是比较客观、公正的，尤其在“无权处分并不必然导致合同无效”的阐述，以及“法不溯及既往”的应用，适用法律条文得当，支持仲裁裁决结果。

2020年1月1日，《外商投资法》和《优化营商环境条例》已正式实施。广东省委书记李希强调，要抓住制定实施外商投资法的重大机遇，吸引外商投资，营造世界一流的营商环境，助推广东形成全面开放的新格局。人大主任马兴瑞要求进一步优化营商环境，认真落实“内外资一视同仁”原则，确保公平对待内外资企业，认真落实保护外商投资合法权益的规定，坚定外企在粤发展信心。

据了解，东莞东坑平谦工业园公司专业从事工业地产投资、开发、管理、服务等项目，也是香港平谦国际在中国大陆的第一批投资项目。由于东莞市土地问题迟迟得不到解决，无奈之下，将资金投入南沙、佛山以及昆山、常熟等珠三角和长三角地区。目前，平谦国际在大陆投资开发了十六个大型工业园区，引进国内、国际知名公司入驻，不但增加了国家税收，解决地方就业问题，更是带动了当地经济的发展，受到地方政府的高度重视。

就是这样一个广受欢迎的工业地产企业，为何在东莞遭遇十四年也解决不了的“难题”?难道东坑真是个坑吗?症结究竟在哪里?值得深思!

带着众多疑问，记者采访了东莞市自然资源局和东坑镇政府。截至发稿时，两部门仍没有任何回复。

为此，记者将继续跟踪报道!
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